Le cabinet CLL Avocats a développé une compétence spécifique en matière électorale.
Ses membres ont l’habitude de conseiller les candidats aux élections politiques locales, nationales et européennes durant la période pré-électorale sur l’ensemble des problématiques auxquelles ils peuvent se trouver confrontés (communication électorale, bulletin municipal, affiche, tract, logo, blason et emblème, vœux et cérémonie, sondage, dépenses électorales, compte de campagne, liste électorale, incompatibilité, inéligibilité…).
Le cabinet accompagne également les collectivités publiques dans l’organisation des opérations électorales et les conseille en matière de communication publique (aménagement et composition du bureau de vote, désignation des assesseurs, bulletin d’information générale, réunion publique…).
Les avocats du cabinet représentent les candidats élus (ou non élus) devant la juridiction compétente (tribunal administratif, Conseil d’Etat, Conseil constitutionnel) en cas d’irrégularités affectant la sincérité du scrutin.
La connaissance approfondie des règles posées par le code électoral et la jurisprudence permet à CLL Avocats d’apprécier, en urgence, les risques ou l’opportunité d’une protestation électorale.
Ses membres ont le souci constant de préserver les intérêts de leurs clients en agissant avec célérité compte tenu des délais de contestation extrêmement brefs en cette matière qui exige en outre un « savoir-faire contentieux » tout particulier.
En dehors des élections politiques, CLL Avocats intervient également, devant le juge administratif ou judiciaire, en matière d’élections professionnelles au sein des différentes fonctions publiques, des établissements publics, des sociétés à capitaux publics, des organismes consulaires ou ordinaux (désignation des membres élus dans les instances consultatives et représentatives des personnels : comités paritaires, comités techniques, comités d’hygiène et de sécurité, commissions paritaires locales, caisses d’assurance maladie et de retraite).
Quel que soit le domaine d’intervention, le cabinet CLL Avocats veille à travailler en étroite collaboration avec ses clients, en appliquant des procédures qualité spécifiques, dans le souci de garantir un niveau d’expertise mais également de transparence optimal.
Tous les six ans, les électeurs seront appelés aux urnes afin de désigner leurs conseillers municipaux et, dans les communes de plus de 1000 habitants, leurs conseillers communautaires.
Ces élections, qui constituent un évènement incontournable de la vie démocratique locale, sont strictement encadrées par les textes et la jurisprudence.
La présente rubrique – qui ne prétend pas à l’exhaustivité – se propose d’éclairer les électeurs, les candidats et les collectivités sur les principales problématiques auxquelles ils peuvent se trouver confrontés dans le cadre des prochaines élections (qui auront lieu en 2026).
La loi organique n° 2013-402 du 17 mai 2013 et la loi ordinaire n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative [s] à l’élection des conseillers municipaux, des conseillers communautaires et des conseillers départementaux et modifiant le calendrier électoral ont renouvelé les enjeux des élections municipales et les modes de contrôle et afférents.
Si les électeurs des communes de 1000 habitants et plus devront élire classiquement leurs conseillers municipaux, ils votent aussi, depuis 2014, pour leurs conseillers communautaires, qui seront désignés selon un dispositif désigné (abusivement) « système de fléchage ».
Concrètement, la liste des candidats aux sièges de conseillers communautaires sera distincte de celle des candidats au conseil municipal mais figurera sur le même bulletin de vote. En outre, les conseillers communautaires seront obligatoirement des conseillers municipaux.
En vertu du principe de parité femme-homme, ces deux listes doivent être composées, alternativement, d’un candidat de chaque sexe.
Par ailleurs, la loi organique a abaissé de 3500 à 1000 habitants le seuil au-delà duquel les conseillers municipaux doivent être élus au scrutin proportionnel de liste à deux tours. Le scrutin plurinominal majoritaire (dans le cadre duquel le panachage est permis) est réservé aux communes comptant moins de 1000 habitants.
Enfin, dans les communes de moins de 100 habitants, les électeurs éliront désormais 7 conseillers municipaux, et non plus 9 comme auparavant.
Les conseillers communautaires, dans la mesure où ils ont nécessairement la qualité de conseiller municipal, sont soumis aux mêmes conditions d’éligibilité que ces derniers.
Sont éligibles les personnes ayant 18 ans révolus et justifiant d’une attache avec la commune dans laquelle elles se présentent. Par ailleurs, les députés et sénateurs en cours de mandat sont éligibles dans toutes les communes du département où ils ont été élus, alors même qu’ils ne rempliraient pas les conditions précitées.
En outre, les candidats ne doivent pas être frappés d’une inéligibilité de nature à les priver du droit de se présenter à une élection et, par conséquent, d’être élu.
Il existe également des situations dans lesquelles un candidat peut briguer un mandat mais devra, en cas de victoire, opérer un choix entre ce nouveau mandat et une activité ou un mandat qu’il exerce concomitamment.
A ce titre, les fonctions de conseiller municipal (et, partant, de conseiller communautaire) sont incompatibles avec les professions suivantes :
Le mandat de conseiller municipal est également incompatible avec un emploi de président, de vice-président ou de magistrat d’une chambre régionale des comptes.
Deux incompatibilités supplémentaires sont applicables aux conseillers communautaires :
S’agissant de la problématique du cumul des mandats, il est interdit d’exercer plus de deux mandats électoraux parmi ceux énumérés ci-après : conseiller régional, conseiller de l’Assemblée de Corse, conseiller général, conseiller de Paris, conseiller à l’Assemblée de Guyane, conseiller à l’Assemblée de Martinique et conseiller municipal.
De la même façon, la personne qui détient déjà deux des mandats précités ne pourra acquérir un mandat de parlementaire européen sans démissionner de l’un de ses mandats antérieurs.
Par conséquent, le refus du candidat nouvellement élu de renoncer à l’exercice de l’un de ces mandats pourra faire l’objet d’un recours, le cas échéant, avec l’assistance d’un avocat.
La loi organique n° 2014-125 du 14 février 2014 interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de député ou de sénateur, qui s’applique « à tout parlementaire à compter du premier renouvellement de l’assemblée à laquelle il appartient suivant le 31 mars 2017 », a étendu le champ de l’interdiction du cumul de mandats.
Ainsi, les mandats de sénateurs, de députés et de représentants au parlement européen ne sont plus compatibles depuis 2017 avec, notamment, les mandats de membre du conseil municipal, du conseil départemental ou du conseil régional.
En outre, le mandat de parlementaire sera incompatible, notamment, avec les fonctions de maire, de maire d’arrondissement, de maire délégué, d’adjoint au maire ou encore de président et de vice-président d’un établissement public de coopération intercommunale.
Le code électoral encadre strictement les modalités de financement des campagnes électorales dans les communes de 9000 habitants et plus. A ce titre, il impose aux candidats l’accomplissement d’une série de formalités tout en instituant un contrôle spécifique.
Au plus tard à la date de l’enregistrement de sa candidature, le candidat (ou le candidat tête de liste) doit désigner un mandataire financier. Celui-ci est chargé de recueillir les fonds destinés au financement de la campagne et de régler les dépenses électorales pendant l’année précédant le premier jour du mois de l’élection, et ce, jusqu’à la date du dépôt du compte de campagne intervenant au plus tard le neuvième vendredi suivant le tour du scrutin où l’élection a été acquise, à 18 heures.
Les dépenses électorales recouvrent les frais liés aux permanences électorales, aux réunions, aux véhicules, aux moyens de propagande, aux sondages d’opinion, etc. Afin d’éviter toute mauvaise surprise lors de l’examen, par la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, de son compte de campagne, le candidat peut s’adjoindre les conseils d’un avocat qui l’aidera à déterminer celles des dépenses qui entrent dans cette catégorie.
S’agissant des recettes, les dons réalisés par des personnes physiques ou morales sont reçus par le mandataire financier. Les personnes physiques peuvent faire des dons dans la limite de 4600 euros par campagne tandis que seuls les partis et groupements politiques peuvent participer, en tant que personnes morales, au financement de la campagne électorale d’un candidat.
Le candidat (ou candidat tête de liste) est tenu de déposer un compte de campagne auprès de la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques. Le compte de campagne doit être accompagné de tous les justificatifs de recettes ainsi que des documents (factures, devis, etc) de nature à établir le montant des dépenses engagées.
Le compte de campagne doit être présenté par un expert-comptable (sauf dans l’hypothèse où aucune recette ni dépense n’a été engagée) sous peine d’inéligibilité.
Afin que le compte de campagne soit validé par la commission, il doit être à l’équilibre ou présenter un solde excédentaire.
Enfin, les dépenses électorales supportées par les candidats dans les communes de 9000 habitants et plus, dans la mesure où elles ne dépassent pas un certain plafond déterminé en fonction du nombre d’habitants de la circonscription d’élection, bénéficient d’un remboursement forfaitaire de la part de l’Etat égal à 47,5 % de ce plafond. Le montant du remboursement ne saurait dépasser le montant des dépenses réglées sur l’apport personnel du candidat.
La commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques arrête le montant du remboursement forfaitaire sus-évoqué.
Toutefois, la circonstance que le candidat ait obtenu moins de 5 % des suffrages le prive de la possibilité de bénéficier d’un tel remboursement. Il en va de même en cas de rejet de son compte de campagne (méconnaissance du plafond, absence d’expert-comptable, absence de dépôt ou dépôt hors délai du compte, etc).
Dans l’hypothèse où la commission envisage de rejeter ou de réformer un compte de campagne, elle est tenue de mettre en œuvre une procédure contradictoire afin de recueillir les observations du candidat concerné. Dans ce cadre, le candidat pourra prendre attache auprès d’un avocat afin que celui-ci le conseille utilement sur la défense à adopter.
En cas de méconnaissance de ses obligations en la matière, le candidat pourra être déclaré inéligible par le juge de l’élection (article L. 118-3 du code électoral).
Les candidats qui souhaitent faire connaitre leur intention de se porter candidat aux élections locales peuvent commencer leur campagne de communication très en amont de la date du scrutin. Ils détiennent ainsi la possibilité de recueillir des fonds, d’organiser des réunions publiques, de distribuer des tracts, etc.
Toutefois, à compter d’une certaine date, et jusqu’à la date du scrutin, les moyens de propagande admis sont limités. Ainsi, sont prohibés lorsqu’ils constituent des moyens de propagande électorale :
A cet égard, le cabinet CLL Avocats a l’habitude de conseiller les candidats afin de sécuriser, sur le plan juridique, leur campagne électorale, notamment en cas de doute sur la régularité des moyens de propagande qu’ils entendent utiliser.
La campagne électorale officielle débute le deuxième lundi qui précède la date du scrutin et s’achève la veille du scrutin à minuit. En cas de second tour, elle s’ouvre le lendemain du premier tour et prend fin la veille du scrutin.
Pendant cette période, outre les moyens de propagande précités, sont interdites :
De surcroît, l’impression et l’utilisation, sous quelque forme que ce soit, de circulaires, d’affiches et de bulletins de vote en dehors des conditions fixées par le code électoral sont interdites.
La diffusion de tracts est, pour sa part, autorisée pendant cette période.
A partir de la veille du scrutin à minuit, il est interdit de :
Dans le respect des interdictions énoncées ci-avant, les candidats peuvent organiser des réunions portant sur des questions électorales, et ce, sans que l’obtention d’une déclaration ou autorisation préalable ne puisse leur être imposée.
Dans les mêmes conditions, la création et l’utilisation d’un site internet, d’un blog, d’un compte Twitter, d’une page Facebook ou Instagram, sont également admises dans le cadre de la période électorale.
Des sondages d’opinion peuvent être réalisés, conformément aux textes applicables, par les candidats ou listes de candidats jusqu’à l’avant-veille du scrutin – la publication, la diffusion et le commentaire de tout sondage la veille de chaque tour de scrutin et le jour de celui-ci étant prohibés.
Par ailleurs, les différents moyens de propagande utilisés par les candidats doivent respecter les limites de la liberté d’expression (interdiction des documents électoraux injurieux ou diffamatoires) et ne peuvent pas être diffusés dans des conditions telles que le ou les candidats adverses n’aient pas le temps de répondre.
Ils ne doivent pas davantage constituer un moyen de pression sur les électeurs de nature à altérer leur libre choix.
En cas d’hésitation sur l’utilisation des moyens de communication durant la campagne électorale, les candidats peuvent saisir l’équipe d’avocats du cabinet dédiée aux opérations électorales qui se tient à leur disposition pour sécuriser leur campagne.
A l’instar des candidats, les collectivités sont soumises aux prohibitions énoncées ci-avant.
En outre, à compter d’une certaine date, les campagnes de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion des collectivités concernées par le scrutin sont interdites. Cette prohibition vise à empêcher les candidats sortants d’utiliser abusivement leurs fonctions afin de vanter leurs mérites pendant les mois précédant le scrutin.
D’une manière générale, les actions et les outils de communication des collectivités doivent revêtir un caractère traditionnel et conserver une fréquence et un contenu identique. Ces dernières sont en effet, à l’instar de leurs agents, astreintes à un devoir de neutralité.
A ce titre, les collectivités doivent veiller à diffuser, pendant la période électorale, uniquement des informations sur la vie de la collectivité et la gestion normale de cette dernière, à l’exclusion de toute promotion de la campagne de l’un des candidats.
Toutefois, les candidats sortants peuvent bien évidemment faire la promotion des actions qu’ils ont menées lorsqu’ils étaient élus et publier un bilan de mandat, à condition qu’ils financent personnellement ces actions.
S’agissant de la diffusion d’un bulletin municipal périodique, celle-ci est autorisée dès lors que son contenu présente un caractère neutre et informatif.
Par ailleurs, les collectivités peuvent continuer d’organiser des évènements liés à la vie locale (inaugurations, expositions, colloques), dès lors qu’ils n’ont pas pour objet de promouvoir le candidat sortant.
Le cabinet CLL Avocats a l’habitude d’intervenir auprès des collectivités pour les conseiller sur les actions qu’elles entendent mener (ou continuer à mener) pendant la campagne électorale.
Chaque bureau est composé d’un président, d’au moins deux assesseurs et d’un secrétaire choisi par eux parmi les électeurs de la commune.
En outre, chaque liste de candidats a le droit d’exiger la présence, en permanence, dans chaque bureau de vote, d’un délégué habilité à contrôler les opérations électorales, étant précisé qu’il ne fait pas partie du bureau de vote.
Les membres du bureau de vote sont par ailleurs « astreints à une obligation de neutralité » et « doivent en conséquence s’abstenir d’influencer les électeurs lors du scrutin ». En effet, tout comportement contraire à ce principe pourrait être regardé comme un moyen de pression de nature à vicier les opérations électorales.
En cas de méconnaissance de ces règles, un recours en annulation des élections pourra être engagé, le cas échéant, avec l’assistance d’un avocat.
Depuis le décret n° 2013-938 du 18 octobre 2013, la notification en mairie des assesseurs et délégués désignés par les listes ou candidats doit être réalisée « à dix-huit heures le troisième jour précédant le scrutin ».
L’agencement du bureau de vote doit respecter le principe de neutralité : les enveloppes électorales, fournies par l’Etat, doivent être opaques, non gommées et de type uniforme, le format des bulletins de vote est prévu par le code électoral, etc.
Le secret du vote doit être assuré, notamment par la présence d’isoloirs.
En outre, la transparence des opérations de vote est assurée, notamment, par une urne transparente et la présence de tables de dépouillement.
Par ailleurs, tout objet susceptible d’être constitutif de « pression électorale » doit être retiré des locaux où sont implantés les bureaux de vote avant le scrutin.
Les municipalités doivent également veiller à ce que les personnes handicapées puissent accéder auxdits locaux et voter dans des conditions identiques aux personnes valides.
La méconnaissance de ces principes, qui garantissent le libre choix des électeurs, pourra être sanctionnée par l’introduction d’un recours, le cas échéant, avec l’assistance d’un avocat.
La loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 a prévu que, dans les communes de moins de 1000 habitants, le nombre de conseillers municipaux à élire par circonscription ainsi que les noms et prénoms des personnes candidates doivent être affichés dans chaque bureau de vote le jour du scrutin.
Elle a également clarifié les opérations de décompte des voix, eu égard au panachage autorisé dans ces communes. Il est précisé que les noms des personnes qui n’étaient pas candidates ne sont pas décomptés.
Le décret n° 2013-938 du 18 octobre 2013 a modifié la présentation des bulletins de vote qui doivent, notamment, être présentés « au format paysage ». Les maires ou les présidents des bureaux de vote ne sont pas tenus d’accepter les bulletins qui ne seraient pas conforme au format prévu par le code électoral.
Les électeurs inscrits sur les listes électorales peuvent prendre part au scrutin qui se déroule obligatoirement un dimanche.
A son entrée dans la salle de scrutin, l’électeur doit justifier de son identité ou faire la preuve de son droit de voter par procuration. Il peut ensuite prendre une enveloppe et se rendre dans l’isoloir afin de glisser le bulletin de son choix dans l’enveloppe. Après avoir signé la liste d’émargement, il introduit son enveloppe dans l’urne, sous le contrôle du président.
Dès la clôture du scrutin, et après dénombrement des émargements, les suffrages sont comptés un par un. Ce décompte est effectué par les scrutateurs sous la surveillance des membres du bureau de vote.
Les procès-verbaux des opérations de vote ainsi que ses annexes (listes d’émargement, bulletins non comptabilisés, etc) sont transmis à la sous-préfecture.
Dans les communes de plus de 20000 habitants, des commissions de contrôle des opérations de vote sont chargées de vérifier la régularité de la composition des bureaux de vote ainsi que celle des opérations de vote.
Le décret n° 2013-938 du 18 octobre 2013 rend obligatoire la présentation, par les électeurs, d’un titre d’identité au moment du vote, y compris dans les communes de moins de 1000 habitants dans lesquelles l’accomplissement de cette formalité n’était pas auparavant exigée.
La possibilité de contester la validité des élections devant le tribunal administratif est ouverte aux électeurs ainsi qu’aux personnes éligibles.
Leurs protestations devront, à peine d’irrecevabilité, être enregistrées au greffe du tribunal dans les cinq jours suivant l’élection.
En revanche, en cas de déféré préfectoral, ce délai est porté à quinze jours, courant à compter de la réception du procès-verbal des opérations de vote.
Le recours formé devant le tribunal administratif n’est pas suspensif.
La juridiction devra notifier le recours aux conseillers dont l’élection est contestée dans les trois jours suivant l’enregistrement de la protestation. Ces derniers auront, à leur tour, cinq jours pour présenter leurs observations en défense.
Le juge de l’élection est tenu de rendre sa décision dans un délai de trois mois à compter de l’enregistrement de la réclamation au greffe.
Dans le cadre de cette procédure, les pièges à éviter par le demandeur sont nombreux. Au-delà des délais très courts impartis pour engager une action devant le juge de l’élection, la formulation des conclusions et le choix des griefs invoqués doivent être mûrement réfléchis. A titre d’exemple, tout nouveau grief invoqué après l’expiration du délai de recours contentieux sera irrecevable.
Il pourra être interjeté appel du jugement rendu par le juge de l’élection devant le Conseil d’Etat dans le mois suivant sa notification aux parties.
Ce recours est, pour sa part, suspensif.
Le cabinet CLL Avocats se tient à la disposition des candidats et des électeurs pour les assister en cas de contentieux (en demande comme en défense).
Dans le cadre de ce contrôle, le juge de l’élection pourra connaître des différentes étapes de l’élection locale.
Première étape : l’inscription sur les listes électorales
Le juge de l’élection pourra examiner des griefs relatifs aux inscriptions des électeurs sur les listes à la condition que des manœuvres ou des irrégularités de nature à altérer la sincérité du scrutin aient été commises lors de l’établissement ou de la révision de ces listes (nombre important d’inscriptions nouvelles révélant de telles manœuvres, etc).
En revanche, le contentieux relatif à la qualité d’électeur relève de la compétence du juge judiciaire. A ce titre, il connaît des réclamations dirigées contre les décisions des commissions administratives chargées de la révision des listes électorales. De même, les électeurs peuvent réclamer l’inscription ou la radiation d’électeurs omis ou indûment inscrits.
Deuxième étape : l’enregistrement de la candidature
A l’appui de sa protestation, un candidat pourra également se prévaloir de l’illégalité d’un refus d’enregistrement de sa candidature (alors même qu’il aurait déjà saisi le même tribunal de cette question dans le cadre de la procédure spécifique prévue à cet effet par les textes) ou de la délivrance irrégulière d’un récépissé du dépôt de candidature (par exemple, en cas de production d’un faux quant à l’accord d’un candidat pour figurer sur la liste).
Troisième étape : la campagne électorale
Le juge de l’élection sanctionnera les irrégularités affectant la campagne électorale, en raison notamment de l’usage illicite des moyens de propagande. Pour ce faire, le juge a développé, au fil de sa jurisprudence, un faisceau d’indices qui le guide dans son raisonnement. Ainsi, afin de déterminer si la sincérité du scrutin a été altérée, il appréciera :
Quatrième étape : le déroulement des opérations électorales
Le juge va également vérifier si des irrégularités ont affecté le déroulement des opérations électorales. Ainsi, à titre d’exemple, le refus opposé par le président d’un bureau de vote au dépôt de son bulletin par un électeur, l’attitude partisane d’un membre du bureau de vote ou encore l’écart trop important entre le nombre d’émargements et le nombre d’enveloppes pourront être regardés comme ayant été de nature à altérer la sincérité du scrutin au regard de l’écart de voix existant entre les candidats.
Le cabinet CLL Avocats a mobilisé une équipe dédiée aux élections municipales et communautaires qui se tient à la disposition des candidats et des électeurs pour les assister dans le cadre de leurs recours contentieux (en demande comme en défense).
Depuis la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l’élection des conseillers municipaux, des conseillers communautaires et des conseillers départementaux, et modifiant le calendrier électoral, tous les candidats doivent procéder à une déclaration de candidature, y compris les candidats briguant un mandat dans les communes de moins de 3500 habitants qui étaient auparavant exemptés de l’accomplissement d’une telle formalité.
Le code électoral et notamment ses articles L. 25 et suivants, L. 46 et suivants, L. 52-4 et suivants, L. 62 et suivants, L. 117-1, L. 228 et suivants, L. 237, L. .240 à L. 246, L. 248 et suivantes, L. 250-1, L. 255-4, L. 265, L. 273-1 et suivantes, R. 30, R. 42 et suivantes, R. 54 , R. 55 et R. 119 et suivants.
http://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do?cidTexte=LEGITEXT000006070239&dateTexte=20140313
Le code général des collectivités territoriales, notamment ses articles L. 2121-2, L. 2511-5 à L. 2511-8, R. 2151-3 et R. 2151-4
http://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do?cidTexte=LEGITEXT000006070633&dateTexte=20140313
La loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse
https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/LEGITEXT000006070722
Loi du 28 mars 1907 relative aux réunions publiques
http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000314861
La loi n°77-808 du 19 juillet 1977 relative à la publication et à la diffusion de certains sondages d’opinion et les décrets n°78-79 du 25 janvier 1978 et n° 80-351 du 16 mais 1980 pris pour son application
La loi organique n° 2013-402 du 17 mai 2013 relative à l’élection des conseillers municipaux, des conseillers communautaires et des conseillers départementaux
La loi ordinaire n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l’élection des conseillers municipaux, des conseillers communautaires et des conseillers départementaux, et modifiant le calendrier électoral
La loi organique n° 2014-125 du 14 février 2014 interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de député ou de sénateur
